土地“三权分置”的政策，从中央提出理论雏形，到日前公布意见予以确认，并将其提高到是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，这中间用了将近3年的时间。

不过，实践创新往往先于理论创新。

中国社科院农村发展研究所研究员党国英接受《第一财经日报》采访时表示，人地分离的现实，促使基层进行土地流转。在有些地方的实践中突破了承包权的“稳定”，签订的契约甚至将承包权也流转出去了。只有承包权长久不变落实以后，经营权才会长久不变。

他补充说，往往大户跟农民签订这些契约的时候都会附加一个条款，即允许二轮土地承包期到期后，继续将土地流转给大户。

中央提出，农户承包权要稳定，并严格保护农户承包权。对承包权的退出要求“自愿有偿”，还提出不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。党国英解释称，这是针对之前基层实践出现的问题，决策层提出的要求，文件的出台，将会规范今后经营权的流转行为。

自发的土地流转，在实践中并不陌生。只是当时官方尚未提出“三权分置”的理论，至于试点更是谈不上。从之前对土地流转比较谨慎，到提出“三权分置”，将其上升到国家政策层面，这表明中央肯定了基层实践，对其进行追认。目前，国内关于土地制度改革有两个试点较为重要，一是全国人大授权的33个县(市、区)试点“三块地”的改革，截止时间为2018年前；二是农业部开展的土地承包经营权确权登记颁证试点，在稳定扩大试点的基础上，用5年左右时间完成这项工作。

华中科技大学中国乡村治理研究中心副研究员桂华对本报提到，很多时候都是先通过村干部做农民的思想工作，将土地集中流转给经营大户，然后双方到所谓的产权交易平台签订合同。所谓的产权交易市场不过是一定程度上的土地行政流转(包括通过地方政府财政补贴形式的)，事后被包装成为市场行为而已。一旦出现问题，比如承包经营大户跑路，将面临无人愿意承担责任的困境。

还有，根据“三权分置”的制度设计，经营权流转出来后，将面临抵押担保的现实难题。桂华称，尽管各地有抵押担保的先例，但基本上不是通过土地经营权抵押实现的，要么是信用贷款，要么是配合其他抵押物贷款。由于土地流转没有二级市场，银行是不愿意接受土地抵押的，因为出现问题，银行将无法处置抵押物,而且农民与流转主体发生纠纷的事件频现，银行更不会主动招惹这个麻烦。再者，土地经营权的资产价值很低，根本无法抵押出多少资金。